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这主要是为了加强对惩戒等行为的控制，避免地方滥用影响相对人合法权益的手段，体现了中央权威原则。

比如，1936年苏联宪法第102条就规定苏联之审判权，由苏联最高法院、盟员共和国最高法院、边区及省法院、自治共和国及自治省法院、州法院、依照苏联最高苏维埃决定所设立之苏联专门法院以及人民法院行使之。从合宪性分析和制度落实的角度来看，我国现行宪法所建立的专门人民法院制度可以为这一项改革提供有效的制度通道，因此《人民法院组织法》应当通过专门人民法院制度来落实中央所确定的改革目标，而不是径直在该部法律中增加跨行政区划法院这一新的法院类型。

[10] 以上资料整理自[苏] Д.С.卡列夫：《苏联法院和检察署组织》，刘起志等译，中国人民大学出版社1957年版，第148-150、158-159页。[29] 遗憾的是，有一些研究对于这个问题的认识恰好相反，可以参见金鑫：《跨行政区划司法机关设置的改革：缘起、经验与实现》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2015年第5期，第121页从完善立法、执法的角度来看，立法规定应当进一步精细化，目的正当的手段也不可无所不用其极。[35]从刑事诉讼中个人信息使用正当化的微观视角观之，通过厘定个人敏感隐私信息的范围，有助于具象化地实现有效利用个人信息以实现安全价值与妥善保护公民隐私权这一基本权利之间的平衡。第20-21条规定了交通运输服务提供者、物流运营单位在查验客户真实身份、实行实名制以及物品信息登记制度方面承担的法律义务。

如果承认这一法律政策的基本立场，检视我国目前秘密监控对公民个人信息的干预程序与制度，足以发现不少亟待完善之处。[16] 基于上述路径与规范工具，联合国人权理事会认为，部分政府进行的大规模监控，即使是为了维护国家安全或者反恐的正当目的，但从比例原则的角度来看，也属对公民隐私权恣意、过度的干预，这种类似于在干草堆里找针的操作模式明显违反了比例原则。相应地，应急法的性质也可以从两个方面来理解，它既是紧急情况下公私权之间的平衡器，也是重要应急体制、机制的法律化表现形式。

[8]参见最高人民法院（2018）最高法行申1838号行政裁定书。[20]这里的公权力主要指的就是行政紧急权力，因为行政机关不仅在收集和处理事关紧急议题的信息上更具有优势，在紧急状态下也更可能做出迅速的决断。在最高人民法院运用被诉行为是否与应急管理的前后阶段相衔接这一标准裁判的三个案例中，有两个着眼于事前，看被诉行为实施之前是否发布过预警。[21]丁晓东：《法律能规制紧急状态吗？——美国行政权扩张与自由主义法学的病理》，载《华东政法大学学报》2014年第3期。

[41] 在上述案件中，法院所运用或者当事人所主张的被诉行为不存在与之相衔接的其他应急管理环节，或者相关监督制度没有被启动这样的认定标准，本质上就属于将案件事实和法定的应急管理体制、机制相对照来甄别应急行政行为的方法。[1]参见李岳德、张禹：《突发事件应对法立法的若干问题》，载《行政法学研究》2007年第4期。

[39]在另一个运用是否启动了有关紧急权的监督制度标准的徐州北区热力有限公司诉徐州市鼓楼区人民政府停止经营案中，法院也做出了相同裁定。[19]参见最高人民法院（2019）最高法行11834号行政裁定书。这样的话，法院在甄别应急行政行为时，被告所声称的应急行政活动中是不是包含了这样的过程，就可以成为一个观察视角。行政应急措施能够减少这些损失，但也可能附带造成一些新的损失，不过因两害相权取其轻而具有正当性。

循着上述思路，通过把握应急体制、机制的内核性要求，挖掘其中各种行为和角色的内在联系，并突出重点，继而和常规性的形式审查标准相结合，就有可能得到准确认定应急行政行为的标准。2018年，最高人民法院发布的第二批征收拆迁典型案例（共八个）中，就包括王江超等3人诉吉林省长春市九台区住房和城乡建设局紧急避险决定案。不过，能够触发紧急状态或者实际上达到紧急状态程度的突发事件毕竟是极少数，绝大多数应急行政活动仍是常规性的，即一般性的救灾、抢险、防疫等。（图略） 图1最高人民法院关于应急行政行为认定案例的年份分布 考虑到最高人民法院2020年立案的很多案件截至笔者写作本文时尚未裁判，该年份的案件数量实际不止此数。

[50]尽管法律未必对决策过程中的每一个步骤都设定明确期限，但毫无例外地都提出了及时性的要求，因此整个应急行动不可能耗时太长。摘要:  在涉及行政紧急权力的诉讼中，法院首先需要甄别被诉行为是否真正具备应急性，以防止行政机关滥用职权。

即使如此，由于突发事件的不确定性，决策失误的概率仍然相当高。[49]参见马奔、程海漫：《危机学习的困境：基于特别重大事故调查报告的分析》，载《公共行政评论》2017年第2期。

首先，仍然运用常规的形式审查标准，将一些显而易见的非应急行政活动排除出去。[15]参见最高人民法院（2019）最高法行申818、820号行政裁定书。[2]参见刘莘：《行政应急性原则的基础理念》，载《法学杂志》2012年第9期。[4]See Michael Asimow, The Scope of Judicial Review of Decision of California Administrative Agencies, 42 UCLA Law Review, 1159(1995). [5]参见郭殊：《司法审查中的行政紧急权力——以美国钢铁公司占领案为例》，载《中国社会科学院研究生院学报》2006年第2期。第二，基于职权和程序的认定标准。[33]参见何海波：《内部行政程序的法律规制（下）》，载《交大法学》2012年第2期。

[12]参见林鸿潮：《论应急预案的性质和效力》，载《法学家》2009年第2期。也有人认为需要根据第23条修正案对宪法第45条规定的获得物质帮助权做出扩充性解释。

在这些案件中，除了宁夏易巨能实业有限公司、彭阳县巨能热力有限公司诉彭阳县人民政府案，两公司在诉讼理由中以否定被诉行政行为的应急性作为核心主张，最高人民法院的裁判却回避这一点之外，在其他案件中，最高人民法院都就应急行政行为的认定做出了判断并阐述了理由。[21]应急活动对效率的要求几乎天然地决定了国家机构中只有其行政分支最适合承担这样的任务，而立法分支和司法分支主要扮演监督者的角色。

在前述的徐州北区热力有限公司诉徐州市鼓楼区人民政府强制停止经营案中，法院也提到了这一理由。以应急为关键词检索，得到122份。

有的应急管理规则虽然已经被法定化，但脱离实际或者严重滞后于实践，并没有得到普遍遵守，如以此为标准则强人所难、失之迂阔。由于政府在紧急排险之后采取了应急补偿，可以佐证之前的行为属于应急行政行为。[42]如果行政机关意图滥用紧急权力，以应急之名达到其他目的且不被识破，就需要把戏做全套，启动危机应对的多个事前、事后机制，并全部实施完毕。[25]在2003年6月11日，最高人民法院发布的《关于在防治传染性非典型肺炎期间依法做好人民法院相关审判、执行工作的通知》（法〔2003〕72号）规定对政府及有关部门为防治‘非典而采取的各类具体行为提起的行政诉讼，人民法院应当书面告知暂不予受理。

[17]参见戚建刚：《法治国家架构下的行政紧急权力》，北京大学出版社2008年版，第164页。然而，这一规定本身有欠合理，对于重大突发事件的应对，政府履行上述备案和报告义务理所当然，但按照突发事件的分级标准，有关突发事件大多属于一般或者较大的常规性突发事件，要求政府每一次都向人大常委会备案和作出专项报告并不现实，人大常委会也不可能履行如此繁重的备案审查和听取报告职责。

然而，一方面，很多应急行政行为本来就是以政府名义做出的。由于我国未曾宣告过紧急状态，对于宣告紧急状态后采取的行政应急措施，其司法实践无从考察。

参见沈开举主编：《行政补偿法研究》，法律出版社2004年版，第146-147页。因此，判断被诉行政行为在职权、程序方面是否具备这样的特征，既可以用于对该行为的合法性评价，也可以作为识别应急行政行为的标准之一。

参见郭曰君、吴新平：《以宪法为依据，保障公民的社会保障权——从宪法修正案第二十三条谈起》，载《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2004年第4期。[2] 应急行政行为的作出必须以突发事件实际发生或者存在发生的较大可能性为前提，属于例外情形，其数量自然有限，引起的行政争议案件则更少，所以不甚引人关注。而要真正呈现其面貌，就必须借助法律中体现应急内核的那些规则，也就是通过法定化的应急体制、机制与案件系争的应急行政过程相对照，才能有所依托。[25]后来，我国《紧急状态法》的立法思路几经调整，遂演变成我国《突发事件应对法》出台。

然而，即使还原到应急管理过程中，这样的判断也是十分复杂且充满风险的。[28]由于突发事件应对活动所固有的紧迫性、灵活性和专业性，法院在司法审查中不得不给予高度尊重，从上述层面进行判断很难进入实质层面，而仅在形式层面满足上述几个标准对于行政机关来说并非难事。

通过分析可以发现，在绝大部分案件中，法院首先都对是否存在紧急情况做出事实认定，并以此作为判断行政机关能否动用紧急权力的重要依据，其中有五个案件法院以此为唯一判断标准。[10]参见陈福今、唐铁汉主编：《公共危机管理》，人民出版社、党建读物出版社2006年版，第60-62页。

然而，被告提供的该行为所依据的徐州市政府会议纪要却载明停止这些企业经营是为了以大的热电公司替代原中小热电公司，以实现环境保护及保障市民供热等目标。[3]地方政府以紧急避险为名实施强拆，在征收拆迁类案件中越来越具有典型意义。